Un État ne se crée pas par la reconnaissance : entre image et capacité de gouvernance
Réponse à l'article du professeur Daniel Friedman : « L'État de Palestine est déjà là » : Un État n'est pas seulement une idée existant dans l'esprit des gens, dans des documents juridiques ou dans des votes à l'ONU. Un État est avant tout un mécanisme capable de gouverner : contrôler son territoire, appliquer la loi, assurer la sécurité de ses citoyens, percevoir des impôts et détenir le monopole de l'usage de la force.
Le professeur Daniel Friedman présente un argument fascinant dans son article de ce matin sur Ynet : l'État de Palestine existe déjà en pratique, même s'il s'agit d'un « État handicapé ». Selon lui, de nombreux pays le reconnaissent, les institutions internationales le traitent comme une entité étatique, et il bénéficie déjà d'une partie des pouvoirs accordés par la reconnaissance internationale. De là, Friedman conclut que la question n'est plus de savoir si un État palestinien verra le jour, mais comment Israël fera face à un fait accompli.
Il ne fait aucun doute que Friedman souligne un phénomène réel : ces dernières années, le statut diplomatique de l'Autorité palestinienne et l'idée d'un État palestinien se sont renforcés. Les institutions internationales lui accordent un statut croissant, et de nombreux pays le reconnaissent. Israël ne peut effectivement pas ignorer ce changement dans le système international. Cependant, la conclusion qui en découle est problématique. Elle confond deux concepts totalement différents : la légitimité internationale et la souveraineté effective.
Un État n'est pas seulement une idée existant dans l'esprit des gens, dans des documents juridiques ou dans des votes à l'ONU. Un État est avant tout un mécanisme capable de gouverner : contrôler son territoire, appliquer la loi, assurer la sécurité de ses citoyens, percevoir des impôts et détenir le monopole de l'usage de la force. Dans ce test, le problème palestinien n'est pas l'absence de reconnaissance. Le problème est l'absence de capacité de gouvernance.
Entre un État formel et un État effectif
La science politique distingue l'État formel de l'État effectif. Un État formel est une entité reconnue par des documents, des traités et une reconnaissance internationale. Un État effectif est celui qui est capable d'exercer sa souveraineté dans la pratique. L'histoire connaît bon nombre d'entités qui ont obtenu une reconnaissance internationale mais ont eu du mal à devenir des États stables. La reconnaissance peut accorder une légitimité diplomatique, mais elle ne crée pas d'institutions gouvernementales, ne construit pas de société civile et ne garantit pas que quelqu'un contrôlera les armes.
Ce fossé est exactement l'endroit où l'argument de Friedman s'affaiblit. Le fait qu'un système international reconnaisse un État qui ne remplit pas toutes les conditions de base d'un État ne prouve pas que l'État existe en pratique ; cela prouve parfois la tension existant entre le droit international et la réalité politique. Quelqu'un qui a du mal à gouverner un territoire limité pourra-t-il gérer un État ?
L'Autorité palestinienne existe depuis les accords d'Oslo, il y a plus de trente ans. Elle a obtenu une large reconnaissance et, surtout, une aide économique internationale énorme, au point de devenir dépendante des subventions, des dons et des cadeaux monétaires, ainsi que de la construction de mécanismes de sécurité. Cependant, malgré tout cela, elle a du mal à gouverner pleinement même dans les zones où elle dispose de pouvoirs définis. Ce n'est pas un hasard si le président de l'AP, Abou Mazen, est appelé le « maire de Ramallah ». Dans de vastes parties de Judée-Samarie, l'AP est confrontée à l'affaiblissement de son autorité, au renforcement des groupes armés et à une baisse de la confiance du public.
La question évidente est : si l'Autorité a du mal à gouverner un territoire limité et une population relativement petite, comment pourra-t-elle gérer un État complet incluant des frontières, une économie, des relations étrangères et un système de sécurité indépendant ? La reconnaissance internationale ne résout pas le problème de la gouvernance. Elle ne lui donne qu'une enveloppe juridique. Sur tous les paramètres de « l'État palestinien » (les cinq tests), les Palestiniens reçoivent une note d'échec.
Les cinq tests de l'État
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Absence de monopole sur la force. Le principe le plus fondamental d'un État moderne, tel que défini par Max Weber, est le monopole légitime de l'usage de la force. Cependant, la réalité palestinienne présente une image inverse. Pendant des années, des organisations armées dotées d'une capacité militaire indépendante ont existé aux côtés de l'Autorité palestinienne. À Gaza, le Hamas était effectivement un « État dans l'État » : possédant une branche militaire, des mécanismes de sécurité, des systèmes de collecte et un dispositif de contrôle indépendant. Un État dans lequel une force armée idéologique peut saper l'autorité du gouvernement n'est pas un État souverain complet.
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Crise de légitimité interne. Un État a besoin non seulement d'institutions, mais aussi d'un accord interne sur les règles du jeu. Le système palestinien souffre depuis des années d'une crise de légitimité. L'Autorité palestinienne a du mal à présenter un mécanisme politique convenu, tandis que le Hamas a réussi à se construire une base de soutien grâce à une combinaison d'idéologie, de résistance à Israël et de mécanismes de protection sociale.
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Faiblesse des institutions gouvernementales. Un État stable nécessite un système judiciaire fonctionnel, une administration publique professionnelle, des mécanismes d'application de la loi et une économie avec une base indépendante. L'aide internationale peut aider, mais elle ne peut pas remplacer les institutions. L'expérience en Irak, en Afghanistan et en Libye a montré que les investissements financiers et la reconnaissance internationale ne suffisent pas lorsqu'il n'y a pas de base institutionnelle et sociale stable.
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La scission entre Gaza et la Judée-Samarie. L'un des problèmes centraux est que le système palestinien n'a jamais réussi à surmonter la scission politique et géographique. Depuis la prise de contrôle de Gaza par le Hamas en 2007, il existe effectivement deux entités : l'une sous l'Autorité palestinienne et la seconde sous le Hamas. Un État a besoin d'une loi, d'une direction et d'une force de sécurité.
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Transition d'un mouvement de libération vers un État. L'un des plus grands défis est la transition d'une conscience de lutte nationale vers une conscience de construction de l'État. De nombreux mouvements nationaux dans le monde ont traversé un tel processus : après avoir obtenu l'indépendance, ils ont dû remplacer la culture de la lutte par la construction d'institutions, d'économie et de société civile. Un État ne peut pas être basé uniquement sur la résistance à un ennemi extérieur ; il doit définir pour lui-même comment il gère sa vie de l'intérieur.
La leçon du 7 octobre est exactement celle-ci : une entité dotée d'un territoire, d'une population et de mécanismes militaires n'est pas nécessairement un État responsable. Elle peut devenir une base de pouvoir d'une organisation idéologique qui cherche à mener la guerre au lieu de construire une société. Concernant Gaza, Friedman souligne à juste titre le paradoxe : Gaza a été pendant des années sous un contrôle palestinien relativement complet, mais n'a pas obtenu de reconnaissance en tant qu'État. En revanche, l'Autorité palestinienne obtient un statut international bien qu'elle ne contrôle pas tout le territoire qui lui est attribué.
L'Europe n'est pas un exemple simple pour la comparaison. Friedman mentionne à juste titre que des peuples qui se sont battus pendant des centaines d'années ont finalement réussi à parvenir à la paix. Cependant, la comparaison avec l'Europe manque un élément central. La paix entre la France et l'Allemagne n'a pas été créée seulement parce que les deux parties étaient fatiguées des guerres. Elle est devenue possible après des changements profonds : la construction d'institutions démocratiques, le rejet du nationalisme extrême, la réconciliation historique et l'acceptation de l'existence même de l'autre partie. La question israélo-palestinienne n'en est pas encore là.
Tout le monde devrait savoir - la reconnaissance ne remplace pas la construction de l'État. Il ne fait aucun doute que le statut international de l'État palestinien s'est renforcé. Israël ne peut pas ignorer cela. Cependant, il ne faut pas confondre un changement diplomatique avec un changement dans la réalité stratégique. Un État ne se crée pas parce qu'un nombre suffisant de pays le reconnaît. Un État se crée lorsqu'il y a une direction capable de gouverner, une société prête à accepter ses institutions et un gouvernement détenant le monopole de la force. Par conséquent, la vraie question n'est pas de savoir si le monde reconnaîtra l'État de Palestine. Il est fort possible qu'il le fasse. La question la plus importante est : sera-ce un État capable de gouverner le lendemain de la reconnaissance, ou juste un nouveau nom pour un vieux problème ?
L'auteur, docteur et colonel (rés.), est un orientaliste qui a servi comme gouverneur de Jénine, gouverneur de Bethléem et chef de la coordination de la sécurité avec l'AP.
